《农村“公地悲剧”与村内权力操纵——以A村内部非合作性博弈问题为例》
摘要
“公地悲剧”在农村广泛存在，土地集体所有背景下，土地非法侵占、村民基于理性人选择滥用土地资源、“政府寻租”、村委的等，交织导致了我国农村“公地悲剧”的盛行。以往研究将其归因于集体产权的不明晰，却忽略了权力和资本在村庄内部运作、操控集体资源这一症结所在。农村“公地悲剧”问题严峻、亟需解决，故本文以A村内部各方关于土地的非合作性博弈问题为研究案例，分析村内村委和豪绅如何运用权力和资本谋求土地利益使得农村“公地悲剧”加剧的现象。从国家政权建设角度探讨通过《村民委员会组织法》的贯彻，使“空制度”落实；并建立国家与农民的组织性互动关系，强化国家对于基层组织权力的指导监督并加强农民组织建设，形成“国家-基层-农民”三者权力相互制衡的局面，以期避免或消除农村“公地悲剧”这一严峻问题。
关键词：公地悲剧 权力关系 乡村“潜规则” 国家政权建设
“公地悲剧”是指当资源或财产有许多拥有者，他们每一个人都有权使用资源，但没有人有权阻止他人使用，由此导致了资源的过度使用、侵占和相关事态的恶化。当代农村“公地悲剧”如土地非法侵占、滥用等相关问题都是在土地集体所有这一制度背景下展开的。我国宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这就意味着，从集体组织层面看，农村土地的产权是明确的；但农村土地的产权难以细分到“人格化”的所有人手中。这就容易使得农村土地的产权归属在村内权力和资本的压榨下变为公有制下的权力所有制，使得农村土地一定时期内变为村委和村内豪绅势力的“私人财产”，而普通农民在与其关于土地博弈的过程中沦为羸弱的一方，关于土地的权利受到了剥削。整个农村的土地局面陷入“人人所有，而农民没有”的现实困境。
关于“公地悲剧”问题的解决，国外学者早有研究。“公地悲剧”理论模型最早是由美国加利福尼亚微生物学者哈丁于1968年在《公地悲剧》一文中提到的。讲的是在公有牧地上，每个牧羊人都基于理性经济人选择，不顾牧地承载力过渡放牧，最终使得草地损毁恶化、牧民破产的后果。对此，，通过政府强制来避免理性人趋利避害本性对于公产资源的滥用和践踏。而新制度经济学的鼻祖，产权理论的奠基人，，科斯在其著作《社会问题成本》一书中提到公地悲剧的成因是由于土地产权不明晰或者财产共有的造成的。土地公有情况下，排斥他人使用的成本很高，故个人博弈的最优选择促使了资源的滥用和枯竭。不同于哈丁的解决方案，科斯认为当产权明晰的时候，政府就不需要介入。其主张通过协商变公地为私地，以此明确产权关系，可解决公地资源侵占等问题，实现个人和社会的最优。这就是科斯定理。科斯教授认为权力产生腐败，政府参与土地交易和调配会导致腐败猖獗，使大量农民失地，故而应该把政府排除在市场之外。其提出政府权力要由法律来约束，如此政府若是滥用权力侵占土地也可以追溯到责任。
国外传统学者关于“公地悲剧”的研究似乎可以为农村“公地悲剧”问题提供理论性指导，但需要注意的是，国外学者所说的“公地”一般是指几乎没有产权限制的开放性公地，而中国当代农村“公地悲剧”所指的“公地”是“有限进入式公地”，在研究主体上还是略有不同的，故而以国外传统学者关于“公地悲剧”的理论研究来完全嵌套中国农村的“公地悲剧”问题是不可行的，当然国外学者科斯对于产权不明晰问题的聚焦对其是有很大启发性意义的。在借鉴国外传统学者有关理论的情况下，国内相关学者在关于农村“公地悲剧”的解决对策研究时，多数都聚焦于农村集体土地的产权制度的变革上，寄希望于通过集体产权制度的变革来明晰产权，以消除农村土地非法利用侵占浪费等农村“公地悲剧”问题。
国内相关学者提出了土地私有化的产权变革，认为使农村土地私有化后，土地有了“人格化”的所有人，就能够避免农村内部理性经济人对于村内公有土地资源的过耗和滥用，就能够有效地避免或消除农村“公地悲剧”。秦辉指出，地权归农比归官更有利于农民。徐勇指出，需要通过“地权属民”来重构农民土地主人地位和国家的制度化认同。[1]表明上看，土地私有化确实可以由土地集体所有情况下的土地腐败和滥用问题，但实际的实施上，土地私有化的产权变革确有其制度局限性。首先土地私有化容易导致土地兼并问题，在村庄内部权力和资本的运作下，村内土地容易形成“富者土地无数，穷者片土不得”的局面，更加剧了贫富不均；其次，土地私有化容易导致土地的细碎化，不利于村庄内部土地资源的整合利用，容易造成农村土地资源的搁置和浪费，引发对农村“公地悲剧”相对立的“反公地悲剧”；（“反公地悲剧”是指在公地上存在着很多权利所有者，这些权利所有者都有权阻止其他人使用该资源，由此造成了资源的闲置和浪费。）再者，私有产权的界定还存在现实的困难，这是由我国“人多地少”的基本国情决定的，且私有产权的界定还涉及权利规定转让的实施费用等相关费用问题，私有化的成本较高。倘若私有化的成本高于它能产生的效应，那么私有产权变革的实施就失去了实践意义。
而国内另一主张认为应该将土地国有化以解决农村“公地悲剧”问题，然而这一主张忽略了中国幅员辽阔、区域差异性大的基本国情，，制度的传达力度和效果是难以保证的。关于农村“公地悲剧”问题的解决，国内的相关主张莫衷一是。之所以造成这样的局面，是因为这些主张过分聚焦于“人与地”的关系角度来讨论农村地权问题，过分拘泥于“土地所有者是谁”的产权归属问题。而实质上单一的私有化或国有化都不是解决农村“公地悲剧”的根本有效之策。因为需要明确的是，相关学者关于农村地权的研究着眼点离不开土地征用问题，而在远离城郊的不涉及土地征用的广大农村里也依然存在的“公地悲剧”问题才是广大农村土地问题的主流。这大部分农村里公共空间内，没有国家介入、只涉及村集体和村民的村庄内部的权力资本操纵所导致的集体资源财产侵占、非法利用演化成的“公地悲剧”才是目前农村的主要矛盾问题。
基于此，周雪光关于产权问题的研究更是启发了笔者从另一角度思考地权问题。人们在提及产权问题时，一般从经济学角度出发，习惯于将它视作一束权利，包括了资产使用、资产收入控制及转移等权利。而周雪光则从社会学角度提出“关系产权”的理论，认为产权是一束关系，产权更多反映的是组织环境（特定社会场域内）及内部群体的互动交往。[2]由此，笔者意识到，实质上，相关学者关于地权归属的思考，是将地权这一复杂的问题简单化了，简化为了“人与物”的关系问题，而忽略了地权问题在特定社会场域里所呈现的鲜活的动态过程和关系特征。而学者张孝直在研究地权问题时，则提到权力地位才是农村土地权利归属的真正决定性因素。[3]
这更激发了笔者对地权研究的兴趣，笔者深入到A村进行土地问题调查时就发现，A村内部存在腐败村委侵占农地、侵吞田地出租收入的现象，不仅如此，还存在着村委豪绅联合以低价侵吞宅基地等买卖黑幕，土地集体所有变成了村委豪绅所有。基于上段所述的前人启发，笔者认为在研究农村地权问题时，应跳出“人与地”权属关系角度的禁锢，将权力关系引入地权分析中，以“人与人”之间权力关系的新解释框架来探讨农村“公地悲剧”的成因，并认为地权归属的决定性条件不在于法律意义上的产权界定，而在于权力地位。 故而笔者将以A村内部各方关于土地的非合作性权力博弈为研究案例来分析农村公地悲剧成因，揭示农村内部存在着村委和地方豪绅利用权力和资本的协作非法利用、，从中针对性地总结出解决农村“公地悲剧”的根本之策。
在21世纪初始，A村进行了一次大规模的土地分配。具体的分配措施是先分配宅基地后，剩下的土地以田地形式分配到各户。田地按人口进行分配，每户中人口多的多分，人口少的少分，每人约可分得两分多地。村委组织了田地的分配后，农民就拥有了对自己田地的使用权。而当时约两亩三分的田地一冬就得交约1600元的公粮，这是当时村委会自行制定的乡规。对于所交公粮的数额，村委有很大的决定权，很多时候并不需要严格按照上级乡镇政府的有关规定，或者上级政府没有明确规定的事项，村委会就可以按照自己制定的村规民约或“潜规则”来办，即按照自己制定的乡规民约来办，故而村委干部采取“变通”方式肆意拔高村民所需交的公粮数额以。有村民对乡村规定所交公粮数额不服，村委便于学校开学伊始，派人蹲守于学校处，威胁不让该户小孩上学，遂得逞。以往在田地需要交公粮即村委干部和村民联系和冲突较为明显的时期，，极少有公然的反抗，即在与村委势力的博弈中处弱势地位，。这就助长了集体资源的代理者村委干部利用权力、勾结资本对于农地财产非法利用和侵占的这类现象。
A村的田地15年重新分配一次。规定如此，15年期限一过，原本应重新分配田地。但当时的村书记却歪曲国家相关规定细节，衍生出了自己的一套“潜规则”。也就是说，15年期限一到，村委收了田地后，只是象征性地分配了零星的田地，实质上相当于几乎没有进行重新分配。其收回来的土地部分被村委干部私自租与外地人进行水果种植，由此侵吞了田地租借的收入。此外，村委还私自将小部分耕地非法转为宅基地高价卖出以谋利。村委对于国家政策执行的这一“变通”，实质就是自己制定的“潜规则”凌驾于国家政策之上的体现。村庄中以村委会干部为代表的权力主体已然将村内公有土地操纵于自己手中，在村委权力的操纵下，土地集体所有制已然变成了腐败的村干部的权力所有制。村内公有资源和财产成为了村书记等人的权力意志所有，村内土地的去留被村委一手掌握。
而相对于处于强势地位的组织化的村干部群体，农民在这场关于土地的权力博弈中明显处于弱势地位。A村农民的田地被收回后部分没有重新分配，也就是说农民失去本属于自己的土地权利，而这一切被当时的腐败村委收归囊中。当时有村民就此情况向村委讨要说法，但村书记对此没有正面回应，其他村民也不愿意做领头反抗的一员，直到后来他们集体妥协。由此可见，农民隐性的反抗仅仅限于在街头巷尾对腐败村干部的批评，再没有实质行为上的反抗，。由于处于弱势地位，也由于理性化个体趋利避害的选择，使得农民“集体沉默”，村庄原生性内生秩序难以对抗村庄公权，呈现“无能为力”的一面。这就可以理解，在权力的操纵下，土地遭到滥用，原本属于农民的土地受到侵占，农民成为失地一方，“公地悲剧”初现端倪。
而这种“公地悲剧”不仅限于农地，笔者通过A村的采访调查发现，集体所有背景下的宅基地也遭到权力和资本的侵入和操纵，呈现出了“公地悲剧”的局面。21世纪头几年， A村内部进行了宅基地的分配，村委会将宅基地分下来给村民进行地皮的购买。由于首块宅基地的购买对村民有价格优惠，之后的宅基地的购买则相对高价。基于此，当时村委干部在进行宅基地规划时，为了可以有更多的宅基地剩余来高价买卖以谋取私利，故而划分了过大的地块用于宅基地的建设，此举挤压了公共交通和道路建设的空间，使得该村后来近二十年的工业和商业发展都受制于狭窄而不通畅的道路交通，经济发展相比邻村呈现落后的局面。且为了在自己任期内谋求私利最大化，当时村委干部过早地将宅基地的份额分配完，甚至挤占了本为地质灾害形成危房这一可能而所预留的机动地。这使得当时村内十三户村民因为地面沉降房子沦为危房而向村干部申报新建房时，村书记将受灾危房户上交的几百万房款侵吞后，却没有多余的宅基地分给这些危房户，故而只是为他们写了借条，后卷款称病退休，农民进而落得“人地两失”的局面。这一事件的责任也被推卸到下任村委头上。最终，A村内宅基地局面显现出“公地悲剧”场景。
从中可以看出，A村内村委干部在分配宅基地时，并没有上行下效，而是表明上附和国家上级政府关于宅基地分配的相关政策，实质上却不顾对其他公地的挤占，肆意扩大宅基地份额和按自己的“潜规则”放地，衍生出一套自己乡村的村规民约，强化了乡村权威，使他们在集体财产的支配和分配上有了更大的权力运作空间。实质上背离了乡村自治组织体现村民利益的宗旨，形成了与国家、村民利益纽带微弱、几近脱离的自治体系。
而A村村民对于乡村权威对集体财产资源的操纵，则呈现出非合作性博弈且弱势的一面。当时针对宅基地的购买，一块200平方米的宅基地地皮只要2000到3000千，尽管如此，村内贫困户还是负担不起这样一笔费用。当时村委会腐败干部为了迅速圈钱，故而游说村内及村外有钱人士来购买宅基地，在权力和资本的合作下，大部分的宅基地被以相对的低价收归腐败村委和有钱豪绅手中。村民对于这类腐败事件是心知肚明的，但却在权力和资本悬殊的情况下，怯于公然的反抗和揭发，，表现为在街头小巷和邻里间对这类腐败事件的言语批评，而在行为上则表现出与村内权利和资本隐晦的非合作性博弈。具体而言，就是村内稍有钱力的村民不甘于村内腐败干部对于宅基地的利益操纵，也在自身能承受范围内大肆购买宅基地，直到后来宅基地“无地可卖”。整个村庄的宅基地资源分配极为不均，有的村民宅基地多达一二十处，而有的村民却连一处宅基地皆没有。且至今为止，A村内部一处宅基地都没有的村户有近20户。如此，村内“富者宅地无数，贫者片土不得”的局面形成。即便后来原本是贫困户的村民有了购买宅基地的财力也无济于事，因为宅基地份额已经过早地为村委干部分配完毕。
且由于村委在其三年一届的任期内能赚取巨额的利益，更加诱使了权力和资本对村干部选举的操纵，贿选之风悄然成形。在选举前期，A村内强势力资本方投入资金进行选票贿赂，在得逞后，村内腐败权力和资本方便沆瀣一气，相互勾结将村内集体土地“私有化”，由此。如此一来，村内公权始终掌握在权力和资本一方。显而易见的，在腐败村委的“潜规则”下，在权力和资本的协作下，宅基地、农地的集体所有实质上几乎变成了腐败的村干部的“权力所有制”，变成了腐败村委在其任期内谋求利益最大化的“权力私有制”。
结合以上两个横向脉络框架，不难发现，村内公有资源的侵占和滥用形成的“公地悲剧”，根源不在于人地关系角度而言的集体土地产权的不清晰，因为即使进行土地私有或国有化的产权变革，也无法阻止村庄权力资本对村内资源的侵蚀。倘若进行土地私有化的产权变革，表明上土地产权明晰了，但由于村内权利资本的强势性，村内土地很容易被村委豪绅大肆购买兼并，村内土地再次沦为腐败村委的权力意志所有，而违背了集体产权变革的初衷。而土地国有化的产权变革的实施不仅难以克服国土区域差异的现实障碍，同样也由于“天高皇帝远”而难以针对性地遏制权力资本对村庄土地资源的侵蚀，故而再次证明从集体产权变革角度解决农村“公地悲剧”问题是无法对症下药的。。而这些与国家政权建设中制度细节落实不到位脱离不了关系。
综上，在对策解决上，其一，应该积极贯彻落实《村民委员会组织法》，从国家层面由上而下地推动“空制度”的落实，加强基层自治的民主选举、民族管理、民主决策、民主监督，以发挥其民主制度精神，完善基层民主。具体在于落实村民通过村委会、村民代表会议和村民大会等自治组织对村中大事的决定权。如关于村民委员会的选举，各项选举流程要有明确的制度细节规定，并公开公正接受村民监督，以杜绝村干部选举中的腐败贿选行为，保证村民的直接选举。且要加强村民组织化建设。国家应该坚持“送法下乡”，提高村民的法制意识和权利意识，为表达村民的主体权利提供意识支撑。并鼓励建立新型农村社会组织，使村民队伍组织化，以监控基层政权，弱化以地方权威为导向的乡规民约对村集体利益的操控。
其二，确立目标责任制，落实责任追踪制度并强化权力监督体系，具体在于明确规定村委干部在其任期内的权力和责任，使得腐败村委干部在其任期内侵吞或肆意规划集体土地资源财产而造成严重后果的行为有法制参考、可以追责。其三，明确并积极贯彻乡镇政府对村委会的指导关系和乡镇党委对于村党支部的领导关系，，；此外，弱化基层组织对地权配置的权力，强化国家在地权分配上的权力。其四，要建立新型的国家与农民的关系，建立国家权威和村民利益的共同连接机构，加强国家与村民的组织互动，实现“上”与“下”的有效沟通和交流。
由以往研究评述和A村案例中集体内部关于耕地和宅基地层面的各方博弈过程及其“公地悲剧”成因分析可知，农村公地悲剧的根因不在于集体产权的不明晰，而在于权力地位的操纵。因此要推动“空制度”落实加强基层民主，“送法下乡”；实行目标责任制，；总之，要加强国家与村民的组织互动由国家和农民共同监督基层组织的权力实施，避免权力和资本对于农村公有资源的肆意操纵和掠夺，形成“国家-基层-农民”三种权力相互制衡的局面，这些举措才是消除农村“公地悲剧”的根本之道。
作者：倪冰娜
导师：蔡静诚
编辑： 冯永照